出臺(tái)《指導(dǎo)意見》主要基于四個(gè)方面的需要：

一是主動(dòng)適應(yīng)礦山安全監(jiān)管監(jiān)察體制改革的需要。2020年9月國家煤礦安全監(jiān)察局更名為國家礦山安全監(jiān)察局，亟需從國家層面對(duì)非煤礦山安全生產(chǎn)工作進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，提升非煤礦山領(lǐng)域安全生產(chǎn)水平，以高水平安全服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

二是推動(dòng)解決非煤礦山安全生產(chǎn)突出問題的需要。當(dāng)前，非煤礦山數(shù)量多、規(guī)模小、安全條件差，企業(yè)嚴(yán)重缺乏專業(yè)技術(shù)人員、不按設(shè)計(jì)生產(chǎn)建設(shè)、第一責(zé)任人履職不到位，外包施工隊(duì)伍安全管理不嚴(yán)格、企業(yè)包而不管，監(jiān)管部門準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)法處罰力度弱等問題仍然比較突出，亟需采取有效措施加以解決。

三是總結(jié)推廣各地好經(jīng)驗(yàn)好做法的需要。近年來，各地不斷探索實(shí)踐提升非煤礦山安全生產(chǎn)水平的有益做法，特別是非煤礦山安全專項(xiàng)整治三年行動(dòng)、防范化解尾礦庫安全風(fēng)險(xiǎn)等工作取得明顯成效，亟需總結(jié)提煉成為長效機(jī)制。

四是提升非煤礦山安全監(jiān)管監(jiān)察效能的需要。近年來有不少新加入非煤礦山安全監(jiān)管隊(duì)伍的同志。同時(shí)，國家礦山安全監(jiān)察局各省級(jí)局增加了非煤礦山安全監(jiān)察職責(zé)，以前從事煤礦監(jiān)察的同志對(duì)非煤礦山相關(guān)情況了解不多，都亟需一個(gè)比較全面系統(tǒng)的指導(dǎo)意見，供大家掌握使用。

編制《指導(dǎo)意見》主要遵循以下四項(xiàng)主要原則：

一是堅(jiān)持系統(tǒng)治理、精準(zhǔn)管控。從安全生產(chǎn)源頭管控、規(guī)范基本條件、嚴(yán)格安全和技術(shù)管理、綜合治理和強(qiáng)化監(jiān)管監(jiān)察等全口徑全鏈條的提出要求，同時(shí)針對(duì)礦山企業(yè)主要負(fù)責(zé)人履職、專業(yè)技術(shù)人員配備和進(jìn)一步明確準(zhǔn)入條件、提高規(guī)模保障等重點(diǎn)方面進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范。

二是堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向。針對(duì)近年來各地非煤礦山安全生產(chǎn)存在的共性問題和突出問題，聚焦防范遏制重特大事故這一目標(biāo)，提出有針對(duì)性的對(duì)策措施。

三是堅(jiān)持依法治安、規(guī)范實(shí)施。《指導(dǎo)意見》經(jīng)過多次座談研討、兩輪向省級(jí)應(yīng)急管理部門和國家礦山安全監(jiān)察局各省級(jí)局征求意見、公開向全社會(huì)征求意見，最終通過合法性審查后正式公布施行。提出的措施明確、具體，便于監(jiān)管監(jiān)察部門和企業(yè)能落實(shí)、可操作。

四是堅(jiān)持遠(yuǎn)近結(jié)合、標(biāo)本兼治。既吸收各地好的經(jīng)驗(yàn)做法，著眼解決當(dāng)前的問題，同時(shí)又敢于突破和創(chuàng)新，聚焦解決深層次的問題，具有一定的前瞻性，能指導(dǎo)未來一段時(shí)間非煤礦山安全生產(chǎn)工作。

《指導(dǎo)意見》在九個(gè)方面進(jìn)行了新突破：

一是進(jìn)一步明確了非煤礦山的概念，更加清晰地厘清了非煤礦山和非煤礦山企業(yè)的范疇。

二是進(jìn)一步嚴(yán)格安全生產(chǎn)源頭管控，在安全設(shè)施設(shè)計(jì)、安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查、安全設(shè)施竣工驗(yàn)收、安全生產(chǎn)許可證審批等方面進(jìn)一步明確要求，從嚴(yán)把握標(biāo)準(zhǔn)。

三是進(jìn)一步明確了非煤礦山安全生產(chǎn)基本條件，重點(diǎn)提出了一些提升非煤礦山本質(zhì)安全水平的新舉措。

四是對(duì)非煤礦山企業(yè)主要負(fù)責(zé)人嚴(yán)格履職提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，進(jìn)而壓實(shí)礦山安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

五是首次要求金屬非金屬地下礦山配備“五職礦長”，并進(jìn)一步明確了各類非煤礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)配備的安全管理力量和專業(yè)技術(shù)人員，逐步提升安全管理水平。

六是在推動(dòng)企業(yè)按照設(shè)計(jì)建設(shè)和生產(chǎn)方面提出了新舉措，對(duì)采礦單體設(shè)計(jì)提出了明確要求。

七是要求停產(chǎn)停建超過3個(gè)月的非煤礦山必須進(jìn)行書面報(bào)告和復(fù)產(chǎn)復(fù)工驗(yàn)收。

八是進(jìn)一步壓實(shí)了非煤礦山安全監(jiān)管責(zé)任，推動(dòng)金屬非金屬地下礦山和尾礦庫實(shí)行地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)安全生產(chǎn)包保責(zé)任制，明確每座非煤礦山日常安全監(jiān)管主體。

九是明確了需要向地方政府及其部門下達(dá)監(jiān)察指令的四種情形。

根據(jù)《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》（國家安全監(jiān)管總局令第20號(hào)）和我國礦產(chǎn)資源分類情況，《指導(dǎo)意見》明確了非煤礦山企業(yè)包括金屬非金屬礦山企業(yè)、尾礦庫企業(yè)、地質(zhì)勘探單位、采掘施工企業(yè)等。

非煤礦山包括金屬非金屬礦山、尾礦庫，以及礦泉水等其他礦山。進(jìn)一步厘清了金屬非金屬礦山、尾礦庫、非煤礦山和非煤礦山企業(yè)的關(guān)系。

主要在以下四個(gè)方面提出了新的要求。

一是針對(duì)目前有的非煤礦山企業(yè)對(duì)一個(gè)采礦證的礦產(chǎn)資源毫無根據(jù)地設(shè)置多個(gè)生產(chǎn)系統(tǒng)，導(dǎo)致生產(chǎn)系統(tǒng)復(fù)雜、互相影響、安全風(fēng)險(xiǎn)高，而且有的整合企業(yè)只是進(jìn)行了假整合，采礦證整合了但生產(chǎn)系統(tǒng)并沒有進(jìn)行整合的問題，提出了一個(gè)采礦許可證范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源開發(fā)應(yīng)當(dāng)由一家生產(chǎn)經(jīng)營單位統(tǒng)一管理,原則上只設(shè)置一個(gè)獨(dú)立生產(chǎn)系統(tǒng)。

二是針對(duì)目前許多金屬非金屬礦山建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)依據(jù)的地質(zhì)資料僅為普查或者詳查階段，隨著建設(shè)或者生產(chǎn)不斷推進(jìn)，礦體實(shí)際賦存特征和資源儲(chǔ)量與安全設(shè)施設(shè)計(jì)的依據(jù)資料相比變化較大，企業(yè)便不斷進(jìn)行變更設(shè)計(jì)，造成運(yùn)輸提升不順、通風(fēng)排水不暢、生產(chǎn)系統(tǒng)復(fù)雜、管理難度大幅增加，安全風(fēng)險(xiǎn)大幅提高，有的企業(yè)甚至通過變更設(shè)計(jì)來掩蓋之前的違法違規(guī)行為，《指導(dǎo)意見》明確了建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)依據(jù)的地質(zhì)資料必須達(dá)到勘探程度的金屬非金屬礦山范圍。

三是針對(duì)目前非煤礦山企業(yè)在生產(chǎn)期間發(fā)生重大變更報(bào)批和驗(yàn)收不規(guī)范的問題，《指導(dǎo)意見》提出生產(chǎn)期間發(fā)生《金屬非金屬礦山建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)重大變更范圍》規(guī)定的重大變更，報(bào)原審批部門批準(zhǔn)后方可施工，并應(yīng)當(dāng)對(duì)重大變更工程組織安全設(shè)施竣工驗(yàn)收。

四是針對(duì)各地金屬非金屬礦山建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查專家數(shù)量和專家專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，可能導(dǎo)致把關(guān)不到位的問題，《指導(dǎo)意見》首次明確了金屬非金屬地下礦山、露天礦山和尾礦庫建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查必須邀請(qǐng)的專家數(shù)量和專業(yè)。

《指導(dǎo)意見》對(duì)非煤礦山基本安全生產(chǎn)條件進(jìn)行了明確。

總體要求是按照《金屬非金屬礦山安全規(guī)程》（GB16423）《尾礦庫安全規(guī)程》（GB39496）等標(biāo)準(zhǔn)，以及批準(zhǔn)的安全設(shè)施設(shè)計(jì)依法依規(guī)建設(shè)和生產(chǎn)。

同時(shí)，針對(duì)目前非煤礦山安全生產(chǎn)存在的突出問題和容易發(fā)生事故的環(huán)節(jié)、部位等，提出了一些旨在提高非煤礦山本質(zhì)安全水平的新措施。

金屬非金屬地下礦山主要有：開拓礦量不得少于3年，中小型金屬非金屬地下礦山同時(shí)回采的中段數(shù)量不得多于3個(gè)。不同開采主體相鄰金屬非金屬地下礦山之間應(yīng)當(dāng)留設(shè)不小于50米的保安礦（巖）柱。水文地質(zhì)類型為中等及以上的金屬非金屬地下礦山應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)“三專兩探一撤”措施。全面建立監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)、人員定位系統(tǒng)等。

金屬非金屬露天礦山主要有：現(xiàn)狀高度100米及以上的露天邊坡和排土場，應(yīng)當(dāng)每年進(jìn)行一次邊坡穩(wěn)定性分析。

尾礦庫主要有：2022年底前，所有尾礦庫監(jiān)測信息應(yīng)當(dāng)接入全國尾礦庫安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。進(jìn)行回采利用的尾礦庫應(yīng)當(dāng)在設(shè)計(jì)回采期內(nèi)完成尾礦回采并銷號(hào)。

近年來，非煤礦山企業(yè)主要負(fù)責(zé)人不嚴(yán)格履行法定職責(zé)是非煤礦山安全生產(chǎn)主體責(zé)任不落實(shí)的關(guān)鍵所在。

特別是部分中小型非煤礦山的實(shí)際控制人，常年不在礦山生產(chǎn)現(xiàn)場履行安全生產(chǎn)職責(zé)，有的甚至在礦山發(fā)生事故后也不及時(shí)趕赴現(xiàn)場，對(duì)礦山的生產(chǎn)安全狀況不了解，但往往又在遙控指揮礦山的生產(chǎn)經(jīng)營工作，所以進(jìn)一步采取有力有效措施推動(dòng)主要負(fù)責(zé)人等“關(guān)鍵少數(shù)”認(rèn)真履職非常必要。

《指導(dǎo)意見》主要從四個(gè)方面提出了明確要求。

一是明確范圍。非煤礦山企業(yè)主要負(fù)責(zé)人（含法定代表人和實(shí)際控制人）是本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人。

二是突出重點(diǎn)。主要負(fù)責(zé)人每月要對(duì)照金屬非金屬礦山重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)，抓好重大隱患的排查治理。

三是規(guī)定時(shí)限。金屬非金屬地下礦山主要負(fù)責(zé)人每月帶班下井不得少于5個(gè)。對(duì)實(shí)際控制人為自然人的金屬非金屬礦山企業(yè)和尾礦庫企業(yè)，實(shí)際控制人每月在生產(chǎn)現(xiàn)場履行安全生產(chǎn)職責(zé)時(shí)間不得少于10個(gè)工作日。

四是建立機(jī)制。推行主要負(fù)責(zé)人安全生產(chǎn)考核記分制度，及時(shí)調(diào)整不嚴(yán)格履職的主要負(fù)責(zé)人。

目前我國約有非煤礦山企業(yè)4萬個(gè)，非煤礦山3.7萬余座，其中金屬非金屬礦山約2.9萬座、尾礦庫約0.67萬座。小型金屬非金屬礦山數(shù)量占金屬非金屬礦山總量的86.4%，四、五等尾礦庫數(shù)量占尾礦庫總量的87.4%，“多、小、散”的特點(diǎn)十分明顯。

這些小型金屬非金屬礦山和四、五等尾礦庫往往缺乏礦山相關(guān)專業(yè)的技術(shù)人員，有的甚至連一個(gè)技術(shù)人員也沒有。

非煤礦山是高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，去年發(fā)生事故265起、死亡325人，其中金屬非金屬地下礦山的安全風(fēng)險(xiǎn)最高、事故最多，無人管、不會(huì)管、管不好等問題是制約非煤礦山安全管理水平提高的瓶頸。

所以，《指導(dǎo)意見》要求非煤礦山企業(yè)必須依法設(shè)立安全管理機(jī)構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員；專職安全生產(chǎn)管理人員按不少于從業(yè)人數(shù)的百分之一配備。

金屬非金屬地下礦山必須按照獨(dú)立生產(chǎn)系統(tǒng)配備礦山相關(guān)專業(yè)背景的“五職礦長”和專職技術(shù)人員，金屬非金屬地下礦山采掘施工單位按照項(xiàng)目部配備專職技術(shù)人員；金屬非金屬露天礦山按照獨(dú)立生產(chǎn)系統(tǒng)配備專職技術(shù)人員；尾礦庫按照等別配備專職技術(shù)人員。

通過配備具有專業(yè)背景的礦山負(fù)責(zé)人和專職技術(shù)人員，旨在讓專業(yè)的人管理專業(yè)的事，提升安全生產(chǎn)水平，有效防范事故發(fā)生。

起草《指導(dǎo)意見》的過程中，我們認(rèn)真考慮了非煤礦山企業(yè)落實(shí)該項(xiàng)要求的難度。

鑒于非煤礦山領(lǐng)域的采礦、地質(zhì)、測量、機(jī)電等礦山相關(guān)專業(yè)相對(duì)比較偏，大專院校畢業(yè)生比較少等原因，《指導(dǎo)意見》將專職技術(shù)人員的學(xué)歷定位在中專及以上，對(duì)于“五職礦長”等礦山負(fù)責(zé)人也只是定位在大專及以上，應(yīng)該說學(xué)歷要求并不高。

而且，“五職礦長”和專職技術(shù)人員只要具備礦山相關(guān)專業(yè)中級(jí)及以上技術(shù)職稱的人員也能符合要求。

但是，對(duì)于中專及以上的學(xué)歷，必須至少在學(xué)校脫產(chǎn)學(xué)習(xí)3年及以上，嚴(yán)禁用其他不合格的學(xué)歷頂替。

綜合考慮以上因素，非煤礦山企業(yè)應(yīng)于2022年12月底前將以上人員全部配備到位。

一是借鑒近年來地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)尾礦庫安全生產(chǎn)包保責(zé)任制的經(jīng)驗(yàn)做法，提出了地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)金屬非金屬地下礦山安全生產(chǎn)包保責(zé)任制。

因?yàn)榈叵碌V山涉及的政府監(jiān)管部門多、協(xié)調(diào)難度大，從業(yè)人員多、安全風(fēng)險(xiǎn)高、一旦發(fā)生險(xiǎn)情需要快速調(diào)集大量的應(yīng)急救援力量，根據(jù)尾礦庫安全生產(chǎn)包保責(zé)任制和各地已經(jīng)實(shí)行的地下礦山地方政府領(lǐng)導(dǎo)包保制度近年來取得的成效，提出了該點(diǎn)要求。

二是進(jìn)一步明確了非煤礦山建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)和安全許可證審批部門。

要求金屬非金屬地下礦山、設(shè)計(jì)邊坡高度150米及以上的金屬非金屬露天礦山、尾礦庫建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)審批，以及金屬非金屬地下礦山、邊坡高度200米及以上的金屬非金屬露天礦山、尾礦庫安全許可證審批，不得委托或者下放至市級(jí)及以下非煤礦山安全監(jiān)管部門。

這些非煤礦山安全風(fēng)險(xiǎn)很高，安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查和安全許可證審批是非常重要的事前監(jiān)管措施，一旦把關(guān)不嚴(yán)很容易造成安全先天不足，產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，后期難以整改。

從監(jiān)管專業(yè)水平、擁有的專家資源，以及對(duì)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范理解把握能力等綜合情況來看，市、縣級(jí)非煤礦山安全監(jiān)管部門普遍缺乏專業(yè)人員、專家資源也有限，難以適應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)的需要，省級(jí)非煤礦山安全監(jiān)管部門有明顯的優(yōu)勢，承擔(dān)該項(xiàng)行政審批工作更為合適。

三是針對(duì)監(jiān)管執(zhí)法長期存在“寬、松、軟”的突出問題，要求省、市級(jí)非煤礦山安全監(jiān)管部門每半年至少對(duì)非煤礦山安全監(jiān)管執(zhí)法情況分析通報(bào)一次，對(duì)發(fā)生生產(chǎn)安全死亡責(zé)任事故或者責(zé)任落實(shí)不到位、工作開展不力的地區(qū)進(jìn)行約談；每季度在本部門官方網(wǎng)站或者當(dāng)?shù)刂髁髅襟w上集中曝光一批違法違規(guī)典型案例。

四是加強(qiáng)落實(shí)非煤礦山安全國家監(jiān)察，要求對(duì)發(fā)現(xiàn)落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于非煤礦山安全生產(chǎn)工作方針政策和決策部署不到位、問題突出的，以及轄區(qū)非煤礦山企業(yè)存在安全風(fēng)險(xiǎn)失防失控、問題隱患嚴(yán)重或者重復(fù)出現(xiàn)、發(fā)生影響較大的生產(chǎn)安全事故等情形的地方政府及其有關(guān)部門，及時(shí)下達(dá)監(jiān)察指令。