《規(guī)程》制定的背景和意義

尾礦庫作為一種大宗固體廢物的貯存場所，是潛在的高勢能體，一旦失事，可能對其下游居民和生產(chǎn)、生活設(shè)施安全造成嚴重的威脅，容易導致重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。國內(nèi)外歷史上都曾發(fā)生過特別重大的尾礦庫潰壩事故。2008年9月8日，山西省臨汾市襄汾縣新塔礦業(yè)有限公司尾礦庫發(fā)生潰壩事故，造成281人死亡。2019年1月25日，巴西淡水河谷公司尾礦庫發(fā)生潰壩事故，據(jù)報道，該起事故約造成350多人死亡或失蹤。近年來，在應急管理部門及各方的共同努力下，我國尾礦庫重特大事故得到有效遏制，安全生產(chǎn)形勢穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。但我國尾礦庫仍然存在很大安全風險，當前全國尾礦庫超過7000多座，總量仍居世界第一，其中有“頭頂庫”900多座，安全保障水平低的四、五等庫仍占86%左右。我國現(xiàn)行尾礦庫方面的標準、規(guī)范在尾礦庫建設(shè)、運行、安全管理等方面發(fā)揮了重要作用，特別是專門用于尾礦庫安全生產(chǎn)方面的行業(yè)標準《尾礦庫安全技術(shù)規(guī)程》為依法進行尾礦庫安全監(jiān)管提供了技術(shù)依據(jù)，但由于歷史原因，這些標準存在內(nèi)容缺失、技術(shù)滯后，標準之間交叉、重復、矛盾等問題。為貫徹落實習近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)的重要指示精神，加快推進尾礦庫應急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)，同時根據(jù)國務院《深化標準化工作改革方案》的相關(guān)要求，制定國家強制性標準《尾礦庫安全規(guī)程》工作勢在必行。

一是強化紅線意識、守住安全生產(chǎn)底線。當前，我國經(jīng)濟總量已經(jīng)躍居世界第二位，科技創(chuàng)新能力增強，技術(shù)進步速度加快，管理水平大幅度提升，特別是安全發(fā)展理念的確立，為尾礦庫安全生產(chǎn)提供了良好的機遇，同時也提出了更高的要求。將原尾礦庫行業(yè)標準《尾礦庫安全技術(shù)規(guī)程》升格為國家強制性標準《尾礦庫安全規(guī)程》，完善相關(guān)技術(shù)要求，提高其法律效力，有利于進一步促進提升尾礦庫安全生產(chǎn)保障水平，更好貫徹和踐行發(fā)展決不能以犧牲安全為代價的紅線意識，確保守住尾礦庫安全生產(chǎn)底線。

二是做好相關(guān)規(guī)章、標準的協(xié)調(diào)、整合和銜接。2011年原國家安全監(jiān)管總局頒布了《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》并于2015年修訂，該規(guī)定是專門針對尾礦庫安全管理的部門規(guī)章，目前該規(guī)定也在修訂中。我國現(xiàn)存與尾礦庫直接相關(guān)的國家、行業(yè)標準多達16部，這些規(guī)章、標準之間不盡一致，甚至出現(xiàn)一些矛盾、“打架”的現(xiàn)象，導致企業(yè)和執(zhí)法人員無所適從。通過制定完善具有更高法律效力的國家強制性標準，可以有效協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)章標準要求，更有利于執(zhí)行和實施。

三是完善和推進新工藝、新技術(shù)的應用。一方面，近年來，隨著干式尾礦筑壩工藝的快速發(fā)展，干式尾礦庫建設(shè)數(shù)量逐年增多，但針對干式尾礦庫的建設(shè)、運行等方面的安全要求未有規(guī)定。另一方面，隨著國家綠色礦山建設(shè)的推進，尾礦綜合利用越來越受到各方面的重視，尾礦庫回采項目逐漸增多，現(xiàn)行標準中關(guān)于尾礦庫回采方面的安全要求規(guī)定較少，難以滿足尾礦庫回采建設(shè)、運行和安全管理的要求。第三，通過各方努力，尾礦庫安全生產(chǎn)水平不斷提升，原規(guī)程一些規(guī)定條款已不適應當前實際情況，如經(jīng)過多年的尾礦庫治理，當前已經(jīng)消除了危庫、險庫，相關(guān)概念及要求已不符合當前實際。以上都需要借《規(guī)程》制定的時機加以完善、規(guī)范，體現(xiàn)科技進步。

四是總結(jié)事故教訓、體現(xiàn)預防為主。制定《規(guī)程》是在吸取近年來的事故教訓，總結(jié)一個時期以來工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上完成的。通過梳理尾礦庫事故尤其是重特大事故發(fā)生過程中暴露出來的安全生產(chǎn)技術(shù)和管理方面的漏洞和不合理因素，如尾礦庫應急管理主體責任不明確，應急管理崗位設(shè)置不合理，崗位職責不清晰等，需要在《規(guī)程》中做出相應的修改完善。

《規(guī)程》制定的過程

2017年，中國國家標準化管理委員會和原國家安全監(jiān)管總局將《尾礦庫安全規(guī)程》列入國家強制性標準制定計劃，由原國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管一司、應急管理部原安全基礎(chǔ)司負責組織有關(guān)單位開展編制研究工作?！兑?guī)程》制定自2017年3月20日啟動以來，尾礦行業(yè)相關(guān)人員高度重視、積極響應，大量相關(guān)設(shè)計單位及企業(yè)提供了全方位的支持，由行業(yè)內(nèi)知名專家組成編制組，進行了充分論證以及多次研討、修正。先后向50多家礦山生產(chǎn)企業(yè)、勘察、設(shè)計、研究單位、有關(guān)協(xié)會發(fā)文征求意見，同時在應急管理部網(wǎng)站向社會公開征求意見，共收到各方反饋意見500多條，編制組對反饋的意見進行歸納整理后，逐條研究，謹慎商討，對相關(guān)條款進行了修改。2019年12月《規(guī)程》報標準化委員會通過審議，并于今年10月11日發(fā)布，將于2021年9月1日起正式實施。

《規(guī)程》制定遵循的原則

一是突出依法依規(guī)、預防為主的原則。遵循國家安全生產(chǎn)和尾礦庫行業(yè)頒布的法律法規(guī)和方針政策，總結(jié)吸取近年來尾礦庫事故教訓，充分體現(xiàn)“安全第一 預防為主 綜合治理”的方針，嚴格落實尾礦庫企業(yè)主體責任，為尾礦庫行業(yè)安全健康快速發(fā)展提供有力保障。

二是提高可操作性和保持時效性的原則?！兑?guī)程》既要充分體現(xiàn)保障安全生產(chǎn)的基本要求，又要符合當前經(jīng)濟社會發(fā)展要求和尾礦行業(yè)發(fā)展水平，還要具備可操作性。所有條款都要在確保尾礦庫安全生產(chǎn)運營的前提下，使企業(yè)能實現(xiàn)、可執(zhí)行、用得上?！兑?guī)程》要保持較長時間的時效性，既能反映當前技術(shù)發(fā)展的水平，又不限制新技術(shù)的發(fā)展。

三是體現(xiàn)科學性和合理性原則?！兑?guī)程》條款中的控制指標要科學，符合尾礦科技進步的客觀規(guī)律。條款中包括安全系數(shù)、防洪高度、安全超高等，既要體現(xiàn)科學技術(shù)進步水平，又要考慮到不同尾礦堆存工藝、不同筑壩方式的差異，滿足合理性要求。

四是體現(xiàn)強制性和底線原則。新制定的《規(guī)程》堅持人民至上、生命至上，強化紅線意識，以防范事故發(fā)生為根本目標，所有條文體現(xiàn)了保障生命財產(chǎn)安全的基本要求。制定后的規(guī)程條款都是強制性條款，在原行業(yè)標準《尾礦庫安全技術(shù)規(guī)程》等標準的基礎(chǔ)上，保留其原有正確、具有可操作性的強制性條款并進行完善，不宜作為強制性條款的內(nèi)容一律刪除。標準引用也只引用國家強制性標準，不引用行業(yè)標準或者地方標準

新《規(guī)程》與原《尾礦庫安全技術(shù)規(guī)程》有何差異

新制定的《規(guī)程》共12章，228條。新《規(guī)程》是以《尾礦庫安全技術(shù)規(guī)程》為基礎(chǔ)，并與《尾礦設(shè)施設(shè)計規(guī)范》、《尾礦設(shè)施施工及驗收規(guī)范》等規(guī)范要求進行了銜接，總體上發(fā)生了比較大的變化，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

一是提升了《規(guī)程》的標準層級。新制定的《規(guī)程》是在原行業(yè)標準《尾礦庫安全技術(shù)規(guī)程》為基礎(chǔ)進行制定的，升級為了國家強制性標準，條文內(nèi)容嚴格限定在保障人身健康和生命財產(chǎn)安全，滿足社會經(jīng)濟管理基本要求的范圍之內(nèi)，全文均是強制性條款，突出了《規(guī)程》在尾礦庫安全生產(chǎn)方面的主體地位。

二是明確了《規(guī)程》的適用范圍。新制定的《規(guī)程》進一步明確了尾礦庫定義：用以貯存金屬、非金屬礦山進行礦石選別后排出尾礦的場所，排除了其他工業(yè)廢渣庫、電廠灰渣庫等。明確適用于中華人民共和國境內(nèi)的尾礦庫在建設(shè)、生產(chǎn)運行、閉庫、回采、安全評價等方面的安全要求，既包括技術(shù)要求，也包括管理要求。

三是調(diào)整了《規(guī)程》的部分內(nèi)容。第一，結(jié)合尾礦技術(shù)的發(fā)展水平，增加和修改了必要的術(shù)語和定義。一方面根據(jù)近年來新出現(xiàn)的尾礦干堆技術(shù)，為區(qū)分干堆與濕堆尾礦庫的不同安全管理特點，增加了濕式尾礦庫、干式尾礦庫術(shù)語和定義，增加了庫前式尾礦排礦筑壩法、庫周式尾礦排礦筑壩法、庫中式尾礦排礦筑壩法、庫尾式尾礦排礦筑壩法等適用于干式尾礦庫的術(shù)語和定義；另一方面為使相關(guān)的術(shù)語和定義既適用于干式尾礦庫又適用于濕式尾礦庫，對尾礦庫、尾礦壩、尾礦堆積壩、堆壩高度或堆積高度、有效庫容、調(diào)洪庫容、安全超高等術(shù)語和定義進行了相應的修改；另外，新《規(guī)程》在附錄中增加了各類尾礦庫典型參數(shù)示意圖，便于尾礦庫從業(yè)人員和相關(guān)管理人員理解術(shù)語和定義。第二，落實對尾礦庫安全生產(chǎn)的新要求，提高了尾礦庫安全防范標準。一方面針對近年來陸續(xù)出現(xiàn)的一批高壩大庫，為進一步保證尾礦庫的安全，新《規(guī)程》對尾礦庫等別、防洪標準等進行了修改，提高了尾礦庫的安全防范標準。另一方面為使尾礦壩的安全更具可控性，依照尾礦壩壩體浸潤線是尾礦壩生命線的原則，提出了尾礦壩的控制浸潤線要求；同時，為使壩體抗滑穩(wěn)定計算更具可靠性，補充了壩坡抗滑穩(wěn)定的計算方法和計算要求，并對尾礦庫運行過程中的壩體勘察及專項安全性復核提出了要求。第三，吸取尾礦庫事故教訓，對尾礦庫建設(shè)條件和運行過程中的施工要求進行了規(guī)定。一方面針對近年來尾礦庫重特大事故多發(fā)生在庫形條件差，且?guī)熘废掠稳藛T較多的情況，新《規(guī)程》要求尾礦庫庫址選擇時應避開尾礦庫失事將使下游重要城鎮(zhèn)、工礦企業(yè)、鐵路干線或高速公路等遭受嚴重威脅的區(qū)域；同時針對上游式尾礦庫，在庫址選擇時對庫長和庫底平均縱坡提出了相應的要求。第二方面針對加高擴容尾礦庫易發(fā)生事故的特點，對加高擴容尾礦庫的防洪標準、控制浸潤線埋深等都提高了相應的標準，也對一次加高高度進行了限制。第三方面針對尾礦堆積壩和排水井容易發(fā)生事故的現(xiàn)狀，對子壩堆存的取砂范圍、岸坡清理和子壩堆筑質(zhì)量進行了規(guī)定，并對排洪構(gòu)筑物封堵預制件的制作、安裝及封堵質(zhì)量等進行了要求。第四，針對當前干式尾礦庫的安全生產(chǎn)特點，規(guī)范了干式尾礦庫的安全生產(chǎn)要求。在總結(jié)近年來國內(nèi)干式尾礦庫運行管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，新《規(guī)程》規(guī)定了干式尾礦庫的適用范圍，明確了堆存坡度、臺階高度等設(shè)計基本要求，提出了入庫尾礦指標檢測、尾礦筑壩與排放等運行管理要求，增加了尾礦運輸?shù)缆泛脱矇蔚缆返陌踩珷顩r、機械設(shè)備運行情況等生產(chǎn)經(jīng)營單位安全檢查的相關(guān)要求。第五，為保障尾礦綜合利用安全，提出了尾礦庫回采的安全措施要求。一方面通過規(guī)范尾礦庫回采程序、回采順序等保證回采過程中尾礦庫的自身安全，另一方面要求回采工程涉及到的鏟裝作業(yè)、道路運輸、電氣設(shè)施等應按照《金屬非金屬礦山安全規(guī)程》GB16423相關(guān)條款執(zhí)行，規(guī)范了回采作業(yè)安全要求。第六，貫徹安全生產(chǎn)雙重預防機制和應急管理要求，增加尾礦庫隱患判別標準和生產(chǎn)經(jīng)營單位應急管理要求。根據(jù)目前國家對安全隱患排查治理的要求，新《規(guī)程》對尾礦庫一般生產(chǎn)安全事故隱患、重大生產(chǎn)安全事故隱患和重大險情的判別標準進行了規(guī)定，對隱患治理進行了相應的要求，并取消了原規(guī)程中的尾礦庫安全度，明確了安全監(jiān)測項目、監(jiān)測內(nèi)容以及監(jiān)測結(jié)果的應用，為尾礦庫隱患排查治理提供依據(jù)；同時要求生產(chǎn)經(jīng)營單位結(jié)合自身情況建立行之有效的崗位責任制工作體系，制定應急管理規(guī)章制度，編制應急救援預案，做到層層落實應急管理責任，確保生產(chǎn)經(jīng)營單位應急管理工作的順利開展；另外對尾礦庫應急道路等提出了要求，確保尾礦庫出現(xiàn)險情時應急救援能夠順利實施。

如何強化在實際工作中貫徹落實新《規(guī)程》

新制定的《規(guī)程》對尾礦庫安全具有較權(quán)威的法律約束力，同時具有很強的針對性和可操作性，是尾礦庫實現(xiàn)安全生產(chǎn)的重要保障。認真貫徹執(zhí)行新《規(guī)程》，是當前我國尾礦庫安全生產(chǎn)的一項重要的基礎(chǔ)性工作，廣大尾礦從業(yè)人員都要認真學規(guī)程、用規(guī)程、守規(guī)程。當前，重點要做好以下工作。一是認真做好新《規(guī)程》的宣傳和學習，通過編制條文解讀、組織學習培訓等方式起到教育傳授作用，同時借助各類媒體和互聯(lián)網(wǎng)進一步擴大宣貫范圍，確保相關(guān)人員深入掌握《規(guī)程》。二是尾礦庫企業(yè)要主動組織開展新《規(guī)程》的宣貫培訓工作，積極做好執(zhí)行新《規(guī)程》的準備工作，要認真對照《規(guī)程》的新規(guī)定、新要求，完善責任制和規(guī)章制度，完善安全生產(chǎn)系統(tǒng)和設(shè)施，落實安全技術(shù)措施，有效防范和遏制尾礦庫事故發(fā)生。三是咨詢、設(shè)計單位和評價機構(gòu)應認真學習新《規(guī)程》的細則，提升自身業(yè)務水平，嚴格按照新《規(guī)程》開展設(shè)計、評價、咨詢等服務活動，進一步促進新《規(guī)程》貫徹實施。四是各級安全監(jiān)管執(zhí)法機構(gòu)要及時更新完善監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)，嚴格按照新《規(guī)程》要求開展安全監(jiān)管和行政執(zhí)法工作，保證新《規(guī)程》在尾礦庫企。